党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，这是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。习近平总书记要求任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。在全面依法治国中要求公民要尊法学法守法用法。可见，法治化建设在我国特色社会主义建设中的重要作用。当前，我国农村发展整体滞后，发展不平衡。特别是西部地区的农村与东部地区的农村相比发展差距较大，村民的尊法学法守法用法意识普遍淡薄，根本原因就是农村民主法治建设滞后，解决的根本途径就是推进农村民主法治化建设。笔者结合人大的监督职责谈谈我县人大在推进农村民主法治化建设中的作用。

我国普法宣传教育已经实施了七个五年规划，总体取得了较好的成绩，但由于农村各地经济发展不平衡，群众法治意识有较大的差异，推进民主法治化建设困难较大。1980年我国成立了基层群众性自治组织(村民委员会)，之后实施了村民委员会组织法。村民委员会组织法明确规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，不是国家基层政权组织，不是一级政府，不是派出机构，其补贴来源于村民自筹。主要负责宣传宪法、法律、法规，召开村民会议、村民代表会议，督促村民制定自治章程、村规民约等。村民委员会组织法实施以来，经济较为发达的农村以村规民约进行民主自治，实现村民共同商量制定村规民约，共同遵守执行村规民约，充分发挥了村民自发自动的主体作用。经济欠发达的农村村民自治意识较为薄弱。

我县农村受生产生活条件的限制，接受普法宣传教育的机会也相对较少。全县共有116个行政村2个社区，约有30个行政村(社区)制有了村规民约，还有约80多个行政村尚未制定村规民约。制有村规民约的行政村，有的制定程序不够规范、标准不够统一，有的内容与法律法规相抵触，存在执行难的问题。还有大部分村民没有听说过村规民约，不清楚村规民约的性质、作用等等。特别是国家实施脱贫攻坚工作以来，涉及许多需要村民进行自治的工作，村民束手无策，不知道如何融入党委政府中心工作，在工作中处于被动状态，严重制约着农村经济的发展。例如：在推进生态文明建设中，我省开展了提升人居环境工作，针对农村开展了“七改三清”工作，但由于我县村民治理能力不强，提升农村人居环境工作成效不明显，部分村寨脏、乱、差的环境面貌依然突出，村民随手丢放垃圾的习惯没有根本改变，村组道路垃圾成堆、污水粪便流满路面，庭院、村庄绿化率低，村民尊法学法守法用法的能力较弱。根据我县农村法治建设的实际情况，我县人大以督促完善制定村规民约为突破口，以农村尊法学法守法用法为着力点，加快推进农村民主法治化建设。

在推进我县农村民主法治化建设中，我县人大起着一个重要的督促作用。督促全县村民完善和制定村规民约，着重从制定村规民约的程序和约定内容进行督促。村规民约是村民应用最多的“法律”，也是对村民进行法治宣传教育最有效的方法，通过村民共同协商、共同决定、共同管理、共同执行，不断提高自身的法治意识和治理能力，可以说村规民约是推进农村尊法学法守法用法最有效的武器。在此，笔者谈谈人大的督促要求。

（一）制定村规民约的程序

1.成立村规民约起草委员会。有村支书或村主任负总责，村“两委”部分成员、村组小组长、会计、村妇联主席为成员，一般应有5至9人单数组成。代表全体村民负责村规民约的起草、讨论、修改等工作。

2.全面发动宣传。由村委会、起草委员会向群众作宣传，宣传制定村规民约的重要性和重要作用，制定村规民约的主体、内容等等，通过宣传让村民知晓自治的责任和义务，明确自治的主体和自治的义务。

3.泛泛征求村民的意见建议。由起草委员会在规定的时限内(自由规定)征求各组村民制定村规民约的内容、实施、管理、执行等方面的意见建议。

4.起草村规民约初稿。由起草委员会根据征求的意见建议和起草委员会的意见建议，草拟出村规民约初稿。

5、讨论修改村规民约初稿。在广泛征求各组村民修改的意见建议后，由起草委员会召开会议讨论修改完善村规民约。

6.程序和实体的初步审核把关。原则上应有律师进行把关，乡镇根据需要进行把关。人大站在法治建设的角度也可以督促。

7.表决通过。由起草委员会召开村民大会或村民代表会议，经过会议半数人员同意后通过。

8.报备。由起草委员会向乡镇人民政府报备。

9.公布实施。由起草委员会负责公布实施，村民遵照执行。

（二）村规民约的约定

村规民约是村民真实意思表示，约定内容主要有两部分组成。一是确定纳入村规民约管理的事务，具体规定村民遵照执行的条款;二是对村民不遵照执行应承担责任的条款。村规民约的约定不能与宪法、法律、法规相抵触，不能违背上级政策，不能违背社会公序良俗，不能侵犯公民人身权利和民主权利等等。实践中，争议较多的是村民不执行村规民约的惩处问题。例如：某村村规民约规定村民不得偷盗他人的财物，违者罚款1000元或拘留3天，剥夺其选举权和被选举权等规定。村民张三不执行约定，偷了同村王四的财物。实践中对张三的处罚五花八门，有的对张三进行罚款，有的捆绑张三进行教训，有的强行关押张三，有的剥夺张三的选举权等等，这些做法都是违法的。

第一，村规民约属于民事合同，承担的是民事违约责任，不承担其他责任。如果违约者的行为超越了民事调整范畴，就应当移交司法机关处理。我国刑法规定，盗窃罪犯罪数额起点为 1500 元，也就是说张三盗窃的数额累计不满 1500 元，承担的是民事违约责任，盗窃的数额累计达到1500 元以上，承担的就是刑事责任。

第二，村民、村委会没有行政处罚权，不能在村规民约中规定罚款的数额。法律规定有罚款权的主体是行政机关、司法机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。村民委员会没有行政处罚权，不能对村民进行行政处罚，只宜规定应承担的违约责任。

第三，村民、村委会没有限制公民人身权利和民主政治的权利。法律规定限制人身自由的行政处罚权由公安机关行使，剥夺政治权利由人民法院裁决。村规民约不能规定限制、伤害、剥夺违约者的人身自由，包括不能对违约者采取捆绑、关押、拷打等强制措施，不能剥夺违约者的选举权、被选举权等民主政治权利。村规民约与宪法和法律法规相抵触的属于无效的约定，不能继续履行，应加以完善和修改。人大通过督促完善和制定村规民约提高村民对村规民约的知晓率，增强村民学法用法的能力。

在推进我县农村民主法治化建设中，我县人大发挥着一个重要的法治宣传作用，重点对村民进行依法治村的法治宣传。通过宣传让村民充分认识依法治村的重要意义和依法自治的重要作用，充分发挥自治的主体作用，主动参与建设，有力地推进我县农村民主法治化建设，全面推进依法治国。

具体地讲人大的法治宣传作用主要体现在四个方面：一是提高村民对村规民约的知晓率，促进村民依法治村。人大督促村民完善和制定村规民约的过程其实也是一个宣传的过程，村民参与村规民约活动的全过程也是一个法治推进的过程。因此，人大对村规民约的宣传越广泛，群众知晓的越多，村民参与村规民约的越广泛，人大推进农村法治化建设工作越有成效。

二是促使村民执行村规民约，凸显自治的主体作用。广大村民能够自发共同商量制定村规民约，实现共同管理执行村规民约，村民主动自治的主体作用发挥的越好，人大推进农村法治化建设工作越见成效。

三是促进村规民约规范化。人大督促村民完善和制定村规民约工作必然有差异，要以推进较好的村带动推进滞后的村，实现村规民约规范化。第一，村民完善、制定、修改、执行村规民约要形成制度化。每一个村制有村规民约，并有书面的约定，制定的主体必须是村民，制定的程序要符合法律规定，约定与宪法、法律法规相符合，完善和修改村规民约常态化;把各项事务纳入约定的管理轨道，建立村务决策、管理、监督制度，不断提高农村的法治化管理水平。第二，村民制定村规民约的内容要完整。包括约定的具体条文和不执行约定承担责任的条文，条文充分体现村民的共同意志，体现村民自我约束、自我教育、自我管理的自治特性。第三，村民执行村规民约要有招数。村规民约没有法律强制执行力，不能够强制执行，也不能采取用违约者的财物进行折抵等措施，村规民约的执行主要靠个人自觉执行，存在执行困难的问题。因此，把治村管人的招数纳进村规民约，强化村民道德舆论监督作用，最大限度促使个人自觉履行违约义务。

四是推进依法自治见成效。第一，要见思想引领。在村规民约中反映出来党委政府的发展思路，按照党委政府的发展思路制定村规民约等自治条约。比如脱贫攻坚中产业发展、人居环境提升、农村“七改三清”、农村垃圾治理、农村绿色家园建设等等都要围绕县委政府的决策进行自治，充分体现党委的指导思想。第二，要见宣传实效。村民大会或村民代表大会制定村规民约的过程就是对村民最好的法治宣传教育，通过村民亲自协商、讨论、执行村规民约，不断提高村民的自治能力，扩大村民法治知晓率，以村民知晓率在90以上，参与率在70以上体现宣传的广泛性。第三，要见村民主动自治。村民共同研究、制定、执行村规民约，并按照要求参与村规民约活动，主动对村中事务进行自治，按照约定履行义务，能够主动尊法学法守法用法，把治村管理事务常态化，较好地发挥村民的主体作用。第四，要见村容村貌大改变。通过村规民约的执行，村容村貌要有根本改变。村民的环境卫生意识和环境保护意识明显提高，垃圾清理、环境卫生治理、村容村貌整治等已成为村民的自觉行动，村庄呈现出整洁环保、文明和谐的新现象。

总之，推进农村民主法治化建设的核心就是村民能够尊法学法守法用法。人大通过督促村民完善和制定村规民约，进行依法治村的法治宣传，促进村民主动学法用法，增强村民依法自治的能力，促进农村民主法治化建设，全面推进依法治国。